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關于規范性文件備案審查應把握的幾個問題
發布時間:2013-05-13 點擊次數:2401次 作者:wensui


  規范性文件備案審查制度是完善人大法律監督制度的重要舉措,對于維護社會主義法制統一,完善人民代表大會制度,發揮監督職能,保障公民合法權益,促進依法行政,建設法治政府,都具有重要意義。
  一、關于規范性文件報備范圍
  1、關于規范性文件的概念
  目前,我國法律法規對于規范性文件的定義、制發主體、制發程序和權限等沒有統一的規定。通常人們對于規范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。廣義的規范性文件,一般是指屬于法律范疇(即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章)的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法律性文件的總和。狹義的規范性文件,一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。《監督法》所稱的規范性文件涵蓋了除憲法和法律外的行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章和地方政府規章以及上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等兩類。規范性文件的特征主要有兩點:一是普遍適用性。它是不針對特定人和特定事作出的決定或者規定,具有普遍約束力,能反復適用;二是外部性。它涉及的是制定機關以外的公民、法人或者其他組織的權利義務關系。
  2、關于報備文件的種類
  根據立法法、監督法,縣級以上人大常委會備案審查的規范性文件有三類,一是本級人民政府制定的規章;二是本級人民政府發布的決定、命令;三是下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定。
  根據省人大備案審查工作規程,向省人大常委會備案的規范性文件包括:省人民政府和太原縣、大同縣人民政府制定的規章;省人民政府發布的具有普遍約束力的,涉及公民、法人和其他組織權利義務的決定、命令、意見、辦法、通知等;設區的縣人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定;省人民政府對屬于行政管理事項方面的地方性法規具體應用問題的解釋;太原縣、大同縣人民代表大會常務委員會對法規作出的立法解釋。
  根據我省監督法實施辦法第二十七條規定,向設區的市人大常委會備案的規范性文件包括:縣人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定,以及縣人民政府發布的在本行政區域內具有普遍約束力的,涉及公民、法人和其他組織權利義務的決定、命令、意見、辦法、通知等。
  需要指出的是,省人民政府制定的規章,除報省人民代表大會常務委員會備案,還需報告國務院備案;較大的市人民政府制定的規章,除報本級人民代表大會常務委員會備案,還需報國務院和省人民代表大會常務委員會、省人民政府備案。
  3、判斷是否應該備案審查的依據
  實踐中判斷文件是否屬于報備對象,主要應看其是否具備規范性文件的實質要件和形式要件。
  實質要件,一是看文件是否涉及公民、法人和其他組織的權利義務,也就是是否設置了公民、法人和其他組織能夠干什么、不能干什么、必須干什么、應當怎么干,可以獲得什么利益、應當承擔什么義務,不履行義務會受到什么處理的條款,而行政機關制定的內部管理制度、政府各組成部門的“三定”方案等規范機關內部組織和人員的事務均不在此列;二是看文件是否屬于權力機關、行政機關和法律、法規授權行使特定行政職能的組織在法定職權范圍內制定的文件;三是看文件是否具有普遍約束力,是否能夠反復適用,針對特定人、特定事發布的文件如人事任免決定,對具體事項的一次性通告、辦法、規定、通報、通知等,由于其不具備普遍約束力、不能反復適用,均不在報備范圍。
  形式要件是指規范性文件的制定主體、制定程序等外部表現形式。人民政府發布的行政決定、命令的制定主體只能是各級人民政府。政府組成部門發布的文件,依據地方組織法的有關規定,這類文件應由人民政府通過行政機關內部的行政層級、法制部門自行監督和審查,不應將其列入報備范圍。
  綜上所述,實際工作中應該把握的原則是:無論文件表現形式如何,不管叫什么名稱,只要符合規范性文件實質要件和形式要件要求的,都應當按照規定報送人大常委會備案。
  4、關于政府辦公室(室)下發的規范性文件
  政府辦公室(室)下發的文件要分清情況,區別對待,有以下情形的應當向人大常委會報備:政府以辦公室(室)名義下發代表政府,或者經政府同意,并以辦公室(室)名義轉發政府有關部門的文件,只要涉及公民、法人和其他組織權利義務內容的規范性文件都應當向人大常委會報備。
  5、關于代表大會的決議以及常委會決議、決定
  按照2000年1月全國人大常委會辦公室修訂的《人大機關公文處理辦法》第六條的規定,決議適用于經會議審議或討論通過的重要事項,決定適用于對重要事項作出的決策和安排。決議是一種帶有批準、宣告、結論、確認、表態性的法律文件形式,一般不具有實體的規定性和行為規范性,而是對已有文件或事件的表態或宣告。而決定則是對實體性問題做出的,有的還具有明確的行為規范性。
  代表大會作出的決議主要是關于聽取和審議“一府兩院”和人大常委會的工作報告等六項法定報告的程序性決議,這些決議一次性適用,不需要進行報備。
  常委會的決議一般是關于專項工作或者人事任免的決議。無立法權的縣人大常委會的決定大多是關于召開某次會議的決定。由于上述決議、決定并不具備規范性文件的實質要件,故不應納入規范性文件備案審查的范圍。但是,縣級以上人大常委會作出的涉及公民、法人和其他組織權利義務的決定,如依法治縣的決定等,需要按照規定向上一級人大常委會報備。
  6、關于黨委、政府聯合行文下發的規范性文件
  工作實踐中,各級都有黨政聯合發文的情況,對這類文件是否要報送備案,各方面認識不太一致。有的認為只要是性于政府工作并涉及公民、法人和其他組織權利、義務的都要報送備案;有的則認為監督法只規定政府的規范性文件報送備案,而黨政聯合發文,不屬于政府的規范性文件,不必要報送。根據全國人大常委會法工委法規備案室領導的意見,結合兄弟省縣的做法,我們認為,法律沒有賦予人大常委會對黨委的規范性文件的審查職責,所以,黨委、政府聯合下發的涉及公民、法人或其他組織權利、義務的規范性文件原則下不宜納入備案審查的范圍。但是,當有公民、法人和其也組織對這類文件提出審查要求和建議時,人大常委會可以對這些規范性文件進行被動審查,在審查中如發現問題,首先要向人大常委會黨組匯報,由黨組向同級黨委報告。同時向政府提出意見、建議。
  7、關于地方法院和檢察院制定的文件
  地方各級人民法院和人民檢察院制度一文件,不屬于備案審查范圍,這有三個方面的原因:一是根據我國的立法體制和司法體制,對具體應用法律問題的司法解釋,只能由最高人民法院和最高人民檢察院無權對具體法律問題進行解釋;二是地方各級人民法院和人民檢察院可以為規范內部工作程序作出規定,但不能涉及行政管理、社會公共事務管理和公民的權利義務,這類文件無需備案;三是如果地方各級人民法院和人民檢察院制定了超出其職權范圍的規范性文件,地方各級人大常委會可以通過聽取專項工作報告等其也監督方式要求他們處行糾正,也可以通過全國人大常委會要求最高人民或者最高人民檢察院進行監督糾正。
  8、關于涉密文件
  實踐中,有將涉密文件報送備案的情況,因為涉密文件不是公開發布的,內容大多是政府對某方面工作作出的安排部署,不涉及公民、法人和其他組織的權利義務。此類文件不屬于備案審查的范圍。
  二、關于備案和審查
  規范性文件的備案審查,實際上包括兩個法律行為:一是備案;二是審查。所謂備案,是指制定規范性文件的國家機關按照規定要求,將規范性文件依法報送有審查權的國家機關。備案的目的是接受審查,備案不同于批準,它是一種事后行為。制定機關通常稱為報備機關,有審查權的機關通常稱為接受備案機關或稱備案審查機關。所謂審查,是指具有審查權的機關依法對報送備案的規范性文件進行審查。這是的審查是個廣義的概念,包含有審查權的機關對發現問題的處理,即有審查權的機關如果發現規范性文件存在合法性、適當性方面的問題,可以要求制定機關自行糾正,也可以依法予以撤銷。
  三、關于審查機構是否可以提前介入的問題
  人大常委會對規范性文件進行備案審查,是依法行使監督權,是事后監督。有些地方建立了規范性文件前置審查機制,要求政府規范性文件在出臺前,就將文件報送人大常委會進行審查。我們認為,這種行為干預了政府的行政權,是不可取的。在實際操作中,在規范性文件制定過程中,人大常委會審查機構不宜主動干預,但規范性文件公布之前,制定機關征求人大常委會備案機構的意見時,可以提出意見、建議,供制定機關參考。
  四、關于備案審查的程序
  根據我省實施監督法辦法,報送備案的規范性文件由常務委員會辦公室(室)負責統一登記、建檔,交由承擔備案審查職責的機構進行初步審查,并征求人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構的意見。省人大備案審查工作規程對審查程序進行了細化,規定:經審查,認為備案的規范性文件存在不適當情形的,可以與制定機關進行溝通協商。經溝通協商意見一致,制定機關自行糾正的,應當向社會公布并重新備案;意見不一致的,法工委送經法制委員會審議后,向省人大常委會主任會議提出報告。經主任會議研究決定,由省人大常委會向制定機關提出局面審查意見。制定機關在收到省人大常委會書面審查意見之日起三十日內,應當向辦公室反饋處理情況并說明理由,辦公室應當將反饋處理情況及時轉法工委。制定機關自行糾正的,應當向社會公布并重新備案。制定機關拒不按照省人大常委會書面審查意見糾正的,法工委送經法制委員會審議后,向主任會議提出撤銷該規范性文件或者其部分內容的建議,由主任會議決定提請省人大常委會會議審議。
  五、關于審查標準
  規范性文件的審查標準,根據《立法法》第八十七條的規定是:(一)超越權限的;(二)下位法違反上位法規定的;(三)規章之間對同一事項的規定不一致,經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的;(四)規章的規定被認為不適當,應當予以改變或者撤銷的;(五)違背法定程序的。《監督法》第三十條的規定是:(一)超越法定權限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利,或者增加公民、法人和其他組織的義務;(二)同法律、法規規定相抵觸的;(三)有其他不適當的情形,應當予以撤銷的。根據這兩條法律規定,省人大備案審查工作規程對規范性文件的審查標準綜合作了一條規定。即:(一)超越法定權限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權利,或者增加公民、法人和其他義務;(二)超越法定職權和程序制定規范性文件;(三)同法律、法規規定相抵觸;(四)同省人民代表大會人民代表大會及其常務委員會或者全國人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸;(五)其他不適當的情形。
  在審查中要堅持合法性審查和合理性審查相結合。規范性文件備案審查應當以合法性審查為主,合法性審查的具體標準一般包括:一是制定規范性文件的主體是否合法;二是是否超越法定權限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利,或者增加公民、法人和其他組織的義務;三是規范性文件的內容是否與憲法、法律、法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議相抵觸;四是制定程序是否合法;五是同級別的規范性文件對同一事項的規范是否一致。特別是對表面上不違反上位法和人大決議、決定,但具體內容卻與上位法的規定相抵觸的規范性文件進行認真審查,防止“上有政策下有對策”情況的發生。合理性審查是地方各級人大常委會開展規范性文件備案審查需要把握的又一重點。主要是對規范性文件 的內容是否客觀、適度符合公平正義等法律理念,是否與黨的大政方針相一致,是否符合本行政區域的具體情況和實際需要等進行審查。
  六、關于審查要求和審查建議
  我省地方立法條例和省人大備案審查工作規程規定,有關國家機關、企業事業組織以及公民可以依法提出對規范性文件的審查要求或者審查建議。審查要求與審查建議是有一定區別的。工作規程根據監督法和我省地方立法條例,就不同情況作出了下列不同的規定:
  省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院和設區的縣、縣(縣政區)人民代表大會常務委員會認為規范性文件存在不適當情形,屬于省人大常委會備案審查范圍的,可以向省人大常委會提出局面審查要求。法工委應當對審查要求進行研究,在三個月內提出初步審查意見,送法制委員會審查。
  前款規定以外的組織和公民,認為規范性文件存在不適當情形,屬于省人大常委會備案審查范圍的,可以向省人大常委會提出書面審查建議。法工委應當對審查建議進行研究;必要時,送法制委員會審查,提出意見。也就是說,上述主體提出的“審查建議”是否進入備案審查程序,要待備案審查機構對審查建議的內容和價值進行研究評估后再根據情況確定。
  七、關于如何處理主動審查與被動審查的關系
  也就是審查方式問題,對于規范性文件的備案審查,有兩種方式,即主動審查和被動審查。所謂主動審查,指的是在沒有任何國家機關和公民提出審查要求或建議的情況下,主動開展的審查工作。所謂被動審查,是以某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出審查要求或審查建議為前提。
  從實際情況看,目前審查要求和審查建議非常少,被動審查程序很少啟動。因此,地方人大常委會對規范性文件進行審查,在條件許可的情況下,可以充分發揮工作的主動性和積極性,采取主動審查和被動審查相結合的方式。另外,地方人大常委會開展主動審查,是對所有備案的規范性文件進行審查,還是對部分備案的規范性文件進行審查呢?我們認為,這要根據報備文件的數量和備案審查機構設置、人員配備情況來決定。省級人大常委會接受報送的規范性文件進行主動審查。如對所有報備的政府規章進行主動審查,而對其它規范性文件則結合本地實際和當年常委會工作重點確定要主動審查的規范性文件。如果接收備案審查的規范性文件較少,審查力量允許,也可以對所有報備的規范性文件進行主動審查。
  八、關于溝通協調
  依據憲法和法律規定,人大常委會對違法的或者不適當的規范性文件有權予以撤銷。從實踐經驗看,人大常委會行使這項權利,既要嚴肅,又要慎重;既要能解決問題,又要避免簡單化。一般的做法是,通過備案審查,若發現明顯越權違法的問題文件,通常先由備案審查機構同制定機關聯系,采取內部溝通、小范圍通報等方式提出,由制定機關自行依法糾正。如果制定機關對提出的建議拒不糾正時,人大常委會就動用撤銷權,按法寶程序予以撤銷。在實際審查中,如果發現一些與合法性和適當性無關的其他問題,如有的規范性文件用語不準確;有的規范性文件實施日期表述不明確;諸如此類的問題雖然沒有侵害公民、法人和其他組織的權利義務,但它影響了規范性文件的規范性和權威性。對于這些一般性問題,可以通過口頭形式同制定機關進行溝通反饋,由其改正,并在今后制定規范性文件時予以重視。
  在審查中,要把握好監督與支持的關系。人大和“一府兩院”分工不同,職責不同,但目標一致,都是在黨的領導下,圍繞黨和國家的工作大局,依法履行職責,協調一致地開展工作,更好地為人民服務,這是監督的最終目的。人大常委會通過規范性文件的備案審查,促使制定機關更審慎地行使職權,更注重公民權利和人民群眾利益的保護,更主動認真地執行法律、法規。對于規范性文件中一般的不適當問題,只要與法律、法規不抵觸,應當允許實踐探索,也可以通過聽取工作報告,加強工作監督,督促和支持政府創造性地開展工作。
  
 
 
 
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